上海新城街道精明设计引导策略研究

　　上海“十四五”规划提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，标志着上海新城规划建设步入新阶段。今天为大家推荐文章

　　上海“十四五”规划提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，标志着上海新城规划建设步入新阶段。本文在分析上海新城街区与街道的特征和存在问题的基础上，基于与新城发展密切相关的“精明增长”理论，形成“精明设计”的研究框架，并结合街道设计团体标准的研究与国内外新城街道设计引导的经验提出设计策略。在精明空间设计维度，提出融入规划体系的系统化引导和传承自然人文的特色化引导策略；在精明功能设计维度，提出基于需求导向的差异化引导和功能混合集约的街区化引导策略；在精明机制设计维度，提出促进多方协作的全生命周期引导建议等，为新城优化规划、设计与管理思路提供参考。

　　2020 年11 月，上海“十四五”规划正式发布并明确提出加快形成“中心辐射、 两翼齐飞、 新城发力、 南北转型”的空间新格局，标志着上海新城规划建设步入新阶段。上海市主要领导在规划、设计专家座谈会上明确要求，城市规划、设计必须与时俱进，主动适应新变化、新形势、新要求，满足人民群众对美好生活的向往，创造高品质的城市生活。《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出，至2025 年，五个新城常住人口总规模达到360 万左右，至 2035 年，基本建设成为长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。街道是体现新城空间品质的重要公共空间，也是深化新城规划设计的重要载体，2021 年，上海发布《上海市新城规划建设导则》，对新城街区与街道功能类型、空间尺度等相关内容提出明确要求，为下一阶段新城街道的规划设计奠定了基础。

　　当前，上海新城发展面临诸多挑战，与“高品质生活的未来之城”目标存在一定的差距。街道是体现“人民城市”重要理念的主要公共空间，上海新城在城市设计、街道空间品质、风貌特色等方面存在较为突出的问题，对新城不同街区、街道设计等方面的分类指导较为迫切。本研究基于《上海市街道设计导则》、全国团体标准《街道设计指南》等已有的研究成果，探索落实《上海市新城规划建设导则》中关于街道设计的目标、原则，以及街道规划的技术途径和设计的指导原则，为新城后续公共空间设计、街道设计建设与更新提供思路，同时为其他新城的相关规划设计与建设提供参考。

　　从建设历程上看，上海新城可分为两大类，一类是依托现有城镇不断发展建设的新城，如嘉定新城、青浦新城、松江新城和奉贤新城；一类是以大型产业基地发展为推动力，以新建为主的新城，如南汇新城。由于自然历史文脉和建设过程的差异，在新城之间和新城内部，街道特征存在显著的差异，且在街道空间、功能设计和实施机制方面存在较为突出的问题。

　　从区位环境上看，上海位于典型的江南水乡地区，江河湖泊星罗棋布，2017 年全市河湖水面率达 9.79%，2035 年规划河湖水面率为 10.5%。依托历史城镇建设的新城，空间格局更多保留了江南水乡的特征，路网与水网交织，形成独特的水陆街巷格局。以嘉定新城为例，其南北向的横沥河与东西向的练祁河交叉于城区中心，又与环形的护城河相交，形成江南古镇独有的“十字加环”水系特征；街道空间也形成“内部十字成网、外部沿河成环”的特征，极具江南水乡特色（图1）。

　　依托历史城镇建设的新城，还保留着许多上海开埠前的江南历史文化遗迹，这些历史要素多与新城的空间环境和谐相融，形成富有历史记忆的街巷空间，是延续和体验上海历史文脉的重要空间载体（表1）。以松江新城为例，城区中部现存的松江仓城、松江府城两个历史文化风貌区，是上海历史文化发祥地之一。其中，中山西路、秀南街等历史街巷的空间尺度基本维持了历史原貌，较为完整地保留了松江仓城作为储粮重地时的历史风貌和地方特色。

　　新城中，历史街巷格局与现代城市空间相互融合，加上自然地理环境差异，形成各具特色的街道空间结构特征，如嘉定新城“十字加环”结构、青浦新城“水路双棋盘”结构、奉贤新城“九宫格局”等，城市街道空间结构具有较强的可识别性（表2）。

　　上海五个新城多位于城市对外发展廊道上，如嘉定新城—沪宁廊道、青浦新城—沪湖廊道、松江新城—沪杭廊道，新城街道除承担内部交通功能外，还承担着市级对外交通、中心城—郊区及郊区—郊区的市域交通功能，大量的过境交通对新城空间造成较大分割，城市支路网系统不完善（图2）。

　　同时，由于道路等级高、机动车道多、车速快，过街远、过街难的问题较为普遍。不同等级的道路牵涉不同的行政管理部门，在规划和管理中难以形成系统、适宜的慢行街道网络。还有部分道路维持原有的公路断面，使得人行空间狭窄甚至缺失，对街道空间、慢行网络的连续性造成较大影响（图3）。

　　上海各新城均分布着大量的教育用地、研发园区、生产企业和大型居住区，除街区尺度偏大外，还形成许多以消极界面为主的街道空间。虽然街道的物理空间相对宽敞，但沿街界面单调，服务设施缺乏，交往、休闲功能不足，尺度人性、界面连续、适宜步行的街道所占比例偏低。

　　由于平均人口密度相对较低，且城市功能复合度较低，新城存在街道功能单一、 活力不均、差异显著的问题。依据各新城与中心城的人口热力分布图可知（图4），与中心城连片、多重吸引分布的特点不同，新城人口热力点主要集中在较为固定的地区，如商业中心、大学校园等，但在热力点以外的街道空间，行人稀少，沿街商业服务难以为继，无法形成设施使用与街道空间的良好互动，街道空间活力与吸引点分布明显不均。

　　同时，由于私人出行比例偏高，如松江新城和奉贤新城的小汽车使用率约为 30%，远高于全市平均水平 16.7%；南汇新城、嘉定新城和青浦新城的电助动车使用率均大于 30%，远高于全市平均水平 20.5%（图5）。在人群活动集聚的商业中心、轨道站点地区，机动车和电动车到发、停放占用大量的街道空间，新城局部地区的人车矛盾较为突出，严重影响新城街道空间的使用品质（图6）。

　　新城街道在建设实施过程中，存在交通、市政、绿化、城管多部门协作困难、公众参与形式化等问题。例如，由于交通区位和环境不同，新城道路系统不仅要承载大量的过境交通，还需要提供承载高压线等市政设施的廊道；新城隶属区级行政管理，当街道建设的连续度、品质化要求与区级行政管理发生冲突时，很难对高等级市级设施进行协调，这导致新城街道网络往往处于被动割裂的状态。此外，新城一般位于城乡接合地区，范围内往往包含多种类型的城市片区，如以城市标准建设的、街区尺度较大的新城中心，大型居住社区和产业社区，街区尺度较小的历史城镇，以及以乡镇标准建设的新镇区。各类片区中街道设计的标准不统一，实施问题与突出矛盾也各异，街道空间功能与环境提升需求要系统协调、城乡统筹；公众参与往往流于形式，难以反映市民的实际诉求与街道功能的多元化需求。

　　精明增长是一种城市经济、社会和环境相互促进的可持续发展理念，它起源于城市化进程中对“城市病”的应对，主要是针对美国的郊区化与城市蔓延作出的回应，其理论内涵包括提升地方归属感、促进社区开发和复兴、提供多样化住宅与多种交通出行方式、保护自然与文化资源、促进社会公平、平衡近期与远期利益等方面。它为认识城市空间，如从功能、设计到实施方面认识街道空间提供了一个新视角。

　　D. 格雷格·道尔（D. Gregg Doyle）和陈贞提出精明增长的“4C”理论，分别为跨行政区的区域协调（Coordination），如开发合作、交通对接、污染治理等；服务区范围限制（Containment），即提高能源、公共服务设施与市政设施的使用效率；城市边缘区保护（Conservation），重点针对城市周边的开敞空间与其他资源；社区营造（Community），涉及城市社区的经济、再开发、城市形态以及生活质量等内容。梁鹤年认为，精明增长就是城乡政府在基础设施和开发管理的决定中，以最低的基础设施成本创造最高的土地开发收益。要实现这一目标，对土地进行最高、最好用途的开发，尤其是达到最高的使用密度尤为重要。

　　2016 年，美国环境保护署提出精明增长型经济发展战略，其中三个核心组成部分是支持企业、支持劳工、支持生活质量，具体包括三大步骤与 17 个目标。其中与城市空间相关的目标有：提高公共空间和游憩场所可达性、改善步行和自行车通行设施、在适合的地点允许混合用地开发、确保相邻用地的兼容性等。阿特曼（M. Artmann）等基于对精明增长、紧凑城市、城市蔓延、智慧城市以及绿色基础设施的文献梳理，提出紧凑绿色城市所具有的社会生态系统的智慧环境、智慧多功能性、智慧政府、智慧治理四大维度，并将这四大维度分解为 12 项要素，分别由 39个智慧紧凑城市指标和 44 个智慧绿色城市指标来支撑。

　　因此，从城市空间的视角看，“精明增长”理论的核心内容和目标是减少盲目扩张、用足存量空间、提供紧凑布局、鼓励公交与慢行、塑造人性化的城市空间、促进高质量的城市生活等。在精明增长的十大原则中，与街道空间相关的原则包括鼓励步行小区、鼓励公众参与、创造有个性和富有吸引力的场所感、混合土地利用、增加交通选择等。

　　相关研究表明，精明增长侧重于从源头解决“城市病”，如用区域协调应对交通对接、污染治理；用减少盲目扩张、提高土地利用效率应对城市的无序蔓延；用混合开发用地、提升公共空间品质、改善步行和自行车通行设施应对社区衰落；以经济、社会和环境的相互促进，实现城市健康可持续发展。笔者认为，为实现精明增长的规划设计技术手段，可以称为“精明设计”。

　　从精明设计的角度看，上海新城街道现存的问题表面上是街道网络不完善、街道活力欠均衡，实际源头是区域协调思路不到位、建设用地集约度不高、片区功能过于单一、公共服务和公共交通配套不完善等。上海作为一座特大城市，人地矛盾突出，环境容量有限，探索节约集约利用土地资源的规划思路，是上海贯彻城乡统筹，实现城市可持续发展的重要命题，迫切需要运用精明设计理论解决新城和街道中出现的问题。

　　基于“精明增长”理论的框架，本文尝试从精明空间设计、精明功能设计与精明机制设计三个方面提出上海新城街道精明设计的引导策略。精明空间设计包括紧凑设计、个性有吸引力的场所、因地制宜与差异施策、地方特色营造；精明功能设计包括混合功能、阶层混合、步行社区、多种交通工具选择等；精明机制设计包括公众参与、多资金来源、多元管理运维机制等（图7）。

　　街道设计在规划条线上涉及规划、交通、市政、绿化、城建诸多专业，在规划层次上涉及宏观层面的城镇空间布局、公共交通规划，中观层面的路网布局、街区功能，微观层面的空间划分、设施设计等。街道的精明空间设计不能仅在微观尺度进行，而是必须从宏观到微观，在新城空间的规划布局、交通供给等方面作出根本性的改变。首先是区域层面的协调，如梳理内外交通，通过降级、绕行、抬升等手段，避免或减轻过境交通对新城城市空间的割裂，形成完整、连续的新城街巷网络；其次是优化整体的交通出行模式，通过提升轨道交通、地面公共交通等的服务品质，降低私家车出行比例，让更多行人走在路上；最后是通过街区功能混合使用和公共服务设施分散供给等措施，增加街道活动，提升街道功能，让更多的人在街道上活动、停留。通过从宏观到中观、微观，从空间到功能、活动的系统化引导，能够让街道具有由内而外的持久健康活力，避免街道设计流于表面。

　　以松江新城为例，《松江新城总体城市设计》提出，为优化路网结构，在沪昆高速公路和嘉松公路十字主轴的基础上，规划构建“井”字形交通环，协调过境交通与城市内部的关系，缓解新城内部机动交通的压力，将更多的街道空间还给行人；针对对外交通割裂新城南北空间的问题，规划通过立体化改造沪昆高速公路、搬迁老沪杭铁路等措施，让南北向各级城市道路尽量串联贯通，“缝合”城市空间和城市街道的活动，同时减少许多由尽端路带来的消极空间（图8）。

　　上海新城大多具有历史资源禀赋，自然环境优越，新城街道设计不仅要保护历史文化风貌区的空间肌理，延续其历史格局尺度，在新城整体的空间结构上，也应注重对江南水乡特色和空间肌理的继承，挖掘各新城的历史文化内涵，因地制宜地营造“一城一意象，一街一特色”的街道空间格局，提升新城的地方归属感。

　　以嘉定新城为例，《嘉定新城总体城市设计》以紫气东来公园、横沥河为十字景观轴，构建“西体育、东研发、北传统、南现代、中文化”的整体空间格局，明确各片区空间形态整体的要求和空间意象，老城“十字加环”与新城“十字加环”相互呼应，形成历史文脉和自然水系交融、独具特色的城市街巷肌理（图9）。

　　由于区位特征和功能设置，与中心城区相比，上海新城的城市功能板块化特征更加显著，新城不同功能板块街道空间的实际使用需求客观上存在较大差异。因此，从精明功能设计的角度看，应正视新城街道空间设计的差异化需求，从区位、功能等维度，开展街道的分区、分类设计。首先，基于街道所在周边街区的功能、区位和街道的使用强度，明确各类功能片区的街道设计总体要求；其次，按照街道两侧的使用功能明确街道分类，突出不同环境下街道活动的差异，明确各类街道的设计导向，如社区主要街道为联系社区生活的主要纽带，具有较大的人流量、自行车流量和频繁的临时停车需求，要求设置机动车沿路停车带，缩窄路口宽度，限制机动车速度，保证行人过街安全，并提供室外商业及休憩设施等。

　　针对新城街道一般长度较长、两侧功能变化显著的特点，建议对街道断面进行差异化的分段设计，区分非积极、积极、景观等不同界面，精准满足不同使用需求。以 45 m主干道为例，在非积极界面，人行使用较少，建议适量压缩人行道宽度，设置独立的非机动车道，保障各类车辆快速通行；在重要的商业等积极界面，建议将外侧的一条车道与非机动车道合并设置辅道，分离过境快速车辆与到达慢速车辆，减少人车矛盾，建筑后退空间可灵活设置建筑前区；在景观界面同样设置辅道，并结合绿化灵活设置自行车道与游憩空间，或适当增加临时商业设施（图10）。

　　此外，由于新城空间较为开阔，街道与绿道相结合也是新城街道空间的重要形式之一。南汇新城拟将城市街道与绿道结合设置，以高效利用城市空间，精细化设计街道断面；探索城市绿带、附属绿地与人行道结合设置，以达到街道空间的复合使用和营造优质的林荫效果。

　　街道网络是新城空间结构的重要骨架，街区功能是街道活力的源泉。小尺度、密路网的人性化街区，地上地下相结合的立体步行网络，街区平面与立体的功能混合使用，以及沿街的功能复合，是精明功能设计的精髓，也是形成人性化街道的必要条件。

　　同时，上海新城应鼓励街区空间的集约利用，打造低碳生态、高效集约的绿色街区。对既有空间的改造利用应尽可能提高沿街空间的利用效率，注意保留建筑围合形成的场所及环境片段，保护原有的空间形态及形成环境风貌的各种元素，包括建筑功能、建筑色彩、街道家具等。利用局部地区的更新改造，“见缝插针”地增加公共空间，鼓励新建建筑释放底层灰空间，作为公共开放空间使用。

　　对于新建建筑的沿街界面，应加强管控，形成空间紧凑、界面丰富的街道空间。街道设计鼓励采用窄车道、小半径，以提升土地利用的效率与空间尺度的人性化水平。如伦敦夏洛特街 80 号办公楼建筑沿街立面完整、连续，形成良好的街道围合空间，并在檐口、窗台高度保持一致的基础上，采用分段设计和多元开窗的形式及设计要素，形成整体有序、趣味丰富的街道界面；街道转角的路缘石采用小转弯半径，提升空间的人性化水平。

　　新城街道设计与一般城区街道设计类似，面临交通、市政、绿容等部门多头管理，同时由于存在高等级线性交通、市政设施，多层级管理现象更加显著。城市街道环境由多部门管控的格局在短时间内难以发生根本性的改变，但可以借鉴相关经验，在精明机制设计方面展开探索。

　　应由市、区规划部门协同交通、市政、绿容等相关部门共同牵头，以优化街道空间为目标，进行新城街道系统、慢行系统、公共空间系统、公共交通等一系列专项规划编制，在规划编制审批过程中，各方可统一思想、凝聚共识，协调解决街道系统、慢行网络与相关条线的突出矛盾，为后续具体街道的规划实施奠定基础。同时，在总体层面，明确新城街道分区、分类的整体要求，为具体街道的设计提供指引。2021 年 9 月，为塑造新城景观形象、提升新城街道空间品质，由上海市规划和自然资源局与绿化和市容管理局共同牵头，指导各新城所在区政府组织编制以行道树为主要元素的街道绿化空间专项规划，对各新城行道树从现状摸底到规划、种植、维护进行系统的引导，对城市道路绿化与地块绿化结合设置进行实践探索，对道路绿化不同运维主体和运维标准的协调进行机制设计，五个新城同步谋划，统一规划理念，突出新城特色，为新城街道绿化景观系统提升提供有力支撑。

　　具体街道的项目设计建设应由基层政府搭建平台，将相关利益方、主管审批方、 规划设计方、投资建设方、运营维护方集聚一堂，在落实上位规划要求的同时， 全面听取各方意见，制定街道环境治理项目清单，明确相关责任、实施节点、工程预算等，并在方案设计过程中，将后期维护运营作为重要的考量因素，坚持为街道使用者提供适宜的街道空间，让街道空间的美化具有在地性与可持续性，为街道后期的运营维护打下坚实基础。工作方法上要加强跨系统、跨领域的沟通协调，同时开展多种形式、广泛深入的社会公众参与。以美国旧金山耶尔巴布埃纳生活街区规划为例，该规划是历时 14个月的社区设计倡议的成果，由景观设计顾问团队负责规划，通过调查、公共会议、社区参与、专家研讨会和长期需求的评估，以及研究街区改造原则策略，形成了涉及街道和人行道等的六大策略、36个实施改造的具体项目。

　　街道空间是城市生活的一部分，在街道运维层面，除了工程维护，持续跟进的街道使用运营也是保持街道活力的重要支撑，如底层商铺业态管控、沿街经营行为规范、广告店招管理、交通管理等。以上海市杨浦区创智天地大学路为例，开发商瑞安集团持有大学路底层商业产权并承担街道的管理与运营，五角场综合管理办公室和杨浦区商务委员会牵头，与交警、城管等部门形成工作和协调机制，保障街道的日常运行。2006 年大学路建成以后，根据街道使用情况，运营团队与相关部门不断调整街道空间，提升街道的步行体验与活力，包括取消单行道、让车速慢下来、丰富沿街绿化类型、更新商铺业态、增加外摆位、规范自行车停放、优化夜间灯光、强化创意创业主题等，并不断举办主题活动，吸引沿街店铺积极参与，邀请艺术家美化墙面，营造艺术氛围，明显提升了街道活力。

　　目前，由于过境交通穿越、人口规模密度、公共交通供给、服务设施分布等差异，上海新城存在街道整体步行舒适度较低、局部街道使用混乱、缺乏辨识度等问题，在街道设计引导中，应更多从精明设计的角度出发，正视街道空间使用的差异性需求，根据人群活动的特征，对新城街道进行合理的分区、分类，因地制宜地提出街道设计策略，引导绿色交通出行，丰富街区与街道生活，提升新城空间品质。

　　街道设计是一项综合性的工作， 涉及城市规划、 建设、交通、交管、环卫、市政、绿容、城管等部门及基层政府的管理人员，也涉及街道沿线单位、开发主体和市民公众，以及城市规划师、城市设计师、建筑师、交通规划师、道路工程师、景观设计师等相关技术人员。从精明设计角度提升新城街道空间的品质涉及四个层面的工作，即标准层面、规划层面、实施层面和机制层面。标准层面，基于“人民城市”重要理念，对现行技术标准进行完善，并提供精细化的设计指引，建议上海各新城可结合自身需求，有针对性地编制街道设计导则等技术指南；规划层面，突出街区与街道公共空间资源的分配，开展街道系统、慢行系统、公共空间系统等的专项规划研究，既可结合整体性的规划编制，也可按需单独编制；实施层面，主要是基于问题导向和目标导向选择公共活动中心、历史风貌保护区和商业街道、景观街道等，开展街道与街区更新规划设计；机制层面，重点聚焦完善治理体系与广泛参与机制，主要包括设计机制完善、实施机制优化以及管理机制创新等。新城是未来上海践行“人民城市”重要理念、提升整体城市能级与品质的重要领域，需要规划、设计、建设、管理各部门与全体市民的共同努力。