吴昺兵 贾康：政府和市场合作供给公共产品的理

　　公共产品供给责任源于满足公共需求，公共需求的多元化拓展了公共产品含义和分类，增加了产品属性维度。以公共需求为分析切入点，政府承担最终供给责任为前提，政府与市场合作是资源配置优化和绩效提升的必然趋势，合作的主要驱动力是制度供给与技术进步，且制度是最重要因素。公共产品供给方式由公共需求变化、主体资源获取与配置能力、科技水平、政府与市场关系的制度变迁等系列约束条件决定，约束条件的演变主导着政府和市场职责边界的动态重塑，推动制度转向“有为、有限政府和有效市场结合”的轨道，结合基础是政府与市场拥有可互补的比较优势。公共产品供给制度围绕政府与市场间及不同层级政府间的责任分配两组关系开展，分为职责的分解、配置与落实三个要点。

　　贾康，华夏新供给经济学研究院创始院长；（北京100071）中国财政科学研究院研究员、博士生导师。（北京100142）

　　公共产品理论可追溯至《国富论》，“创建并维持公共设施及土木工事”是国家义务，原因在于此类工程的受益范围大，个人或少数人承担而所得无法补偿其所费，应由国家填补不足之数。[1](P239)相关阐述虽未用现代经济学术语，但其观点“公共产品具有强烈正外部性，不符合成本受益原则的市场运作机制，政府应是公共产品供给主体并承担成本补足责任”，已勾勒出基本理论。之后，经林达尔基于边际效用价值论推导了供求均衡条件、萨缪尔森和马斯格雷夫赋予其现代定义、蒂鲍特提出“以足投票”、布坎南在公共选择框架下探讨供给机制等发展，理论体系日臻成熟。伴随民主制度的完善、市场经济的发展，及“小政府，大市场”理念在各国以“换汤不换药”各自表达的方式，融合了发展阶段、制度结构、社会文化等方面而推动出现政府与市场合作供给公共产品新实践，理论需为适应新情况、解释新问题、设计新机制而有所发展。公共产品理论，实起源于资源配置中的“市场缺陷”和政府与市场的关系问题，因关系变化而更新，将以合作供给新实践成为优化型塑政府和市场关系的重要动力。

　　保罗·萨缪尔森首次对公共产品进行了形式化定义，描述了单人消费公共产品的数量等于公共产品供给总量，提炼出“消费的非竞争性”特点，体现消费端的“偏好集合”，并基于“两分法”与消费完全可分的私人产品作出区分。[2](P387)理查德·A.马斯格雷夫进一步提出“受益的非排他性”，认为单人消费的边际成本为零使得排他无必要，由此可推导出无法与市场机制有效兼容的供给的非营利性[3](P46)，体现供给端的“集体供给”。基于这两个物理属性，理论已形成纯公共产品、具有一定排他性和非竞争性的俱乐部产品、具有一定竞争性和非排他性的公共池塘产品及私人产品的分类。但实践中亦存在大量由政府供给且以排他性和竞争性为主的私人产品，这是由社会进步演化出的“权益—伦理型公共产品”[4](P37)，对以产品物理属性为依据确认供给主体和供给方法提出理论突破，回归公共产品供给问题本源，是本文的逻辑起点。

　　1.公共产品供给责任源于对公共需求的满足。依据经典公共产品理论，产品非竞争性和非排他性引发的市场失灵是政府替代市场成为供给主体的理论基础，但这种理论未能解释廉租房、医疗等竞争性和排他性明显的产品的公共供给问题。若回到“政府承担供给责任的缘起是满足公共需求”的本源上，便可提供另一种分析视角。

　　恩里科·巴罗内将公共需求界定为“在特定时期内，由特定国家提供服务并予以满足的需要”，公共需求包括“表现为个人的、具体的，供给可分的需要”和“不表现为个人的、具体的，供给不可分的需要”。[5](P213)巴罗内判定公共需求的标准是供给主体性质而非产品性质，公共需求的范围及数量确定是政治问题而非经济问题；供给可分的需求可由私营企业按经济价格供给，供给不可分的需求则需国家依据量能原则在个人间强制分摊成本。乌戈·马佐拉提出，对应由政府估值并集中体现为公共产品的社会欲求，旨在平衡各方利益的政治均衡比旨在实现效用最大化的经济均衡更重要，公共产品范畴的建立基础是社会欲求，均衡供给的重要性说明供给责任赋予政府的必要性。[6](P64)詹姆斯·M.布坎南认为，产品的生产组织形式与其物理特征无关，而取决于政治集团的政治安排，公共产品交易的结果是，通过某种集体决策规则，所有参与交易的人就其共同消费的物品数量达成一致。[7](P118)休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德将公共产品定义为“任何由政府决定免费或低费用供给的物品和服务”。[8](P68)笔者认为，政府承担的产品供给责任源于对公共需求的满足，是实现政治均衡的重要内容，判断一种产品是否为公共产品，根本标志在于其是否需经确定的政治决策由政府来供给。[3](P55)

　　政府承担产品供给责任的理由可概括为：一是基于产品物理属性导致的市场失灵及由此产生的供给补足责任，一定程度的非竞争性和非排他性的存在确认了该产品作为群体利益体现的“公共性”，亦体现了市场失灵的必然性及政府干预的合理性。二是基于产品社会属性而有将其纳入政府决策和政治程序的必要，社会属性体现为出于某种共同的公民权利价值观或政治伦理的考虑，产品应实现平等消费，政府需履行收入再分配和服务标准统一制定（基本公共服务均等化）职能。产品社会属性的存在是政府成为供给责任主体的根本原因，基本医疗、保障性住房等可实现受益排他与消费竞争的产品正是由于具备了社会属性，正外部性大，由市场供给时会出现供给短缺、供给不均、质量参差等问题进而被纳入政府供给责任，一般而言，社会属性与政府供给责任呈正比。由此总结，公共需求作为整体或局部公民的共同需求，可具象化为对公共产品的需求，但公共产品因具有非竞争性和/或非排他性的物理属性，或因具有“平等消费”的社会属性，会引发市场失灵，政府为实现政治均衡、满足公共需求，应承担供给责任。以公共需求为分析切入点，市场失灵为政府干预之理由在政府的公共产品供给职责方面仍具有相当解释力，因为社会属性显著的那部分产品即便在消费和供给上均可分，也无法仅依靠市场机制实现供求均衡，需通过政府干预补足生产、合理分配。

　　2.扩展的公共产品定义。本文将基于公共需求的公共产品分为三类：一是市场因不能代表公共利益而产生的不能供给产品范畴，如国防、外交、军队、公安等事关国计民生与社会稳定、代表群体根本利益的公共产品，这些产品同时具有完全的非排他性和非竞争性。二是产品供需特点无法与市场机制完全耦合而产生的市场难以独立供给的产品范畴，消防、路灯等公共池塘产品，及收费高速公路、博物馆等俱乐部产品，这些产品具有一定程度的排他性和/或竞争性，因不满足生产的经济效率要求而出现供给短缺甚至空白。三是可同时实现受益排他与消费竞争，但因社会属性明显而纳入政府供给责任的产品范畴，即冯俏彬和贾康提出的“权益—伦理型公共产品”。[4](P37)此类产品同时具备两个特点：一是基于政治伦理，每个人应平等消费，应按政治原则公平分配；二是基于产品属性，具有竞争性和排他性，应按经济原则进行效率生产。即便这种产品的供给和需求均可分，具备市场独立生产的条件，但许多个人的消费能力低于市场机制形成的价格水平而又为人所必需，引发供需矛盾；分散的供给方式影响供给效率，且对供给服务的监管水平难以保障产品质量。政府的介入，如建立公共医疗体系，一则以财政承担了部分私人成本，提高了服务可得性，履行了再分配职能；二则凭借公共管理权在短期建立并执行服务基准，毕竟生命等不起由漫长市场竞争过程产生的服务标准。由此可推广到义务教育、保障性住房等，政府的作用集中体现在制定供给标准以保证公民权利的基准水平，及分担成本以尽可能地满足公共需求。前两类公共产品可确定供给总成本，但难以精准量化受益的个体成本，不满足效率生产原则，更多因产品的物理属性而交由政府供给；第三种公共产品可清晰界定受益群体、量化供给总成本和个体成本，但叠加其上的社会属性对政府供给提出了要求。

　　不能由市场供给的产品视为市场之“不能为”，无法满足生产的经济原则而市场不想供给的产品视为市场之“不想为”，交由市场独立供给却难以保证供给质量、实现供求平衡的产品视为市场之“为不好”，政府为市场之不能为、不想为、为不好，是政府职责范围的起点，与此相关的概念是满足“公共需求”。笔者对公共产品的理解是，政府为满足公共需求、通过政治程序作出供给决策和安排的产品，既包括基于产品物理属性而归类为纯公共产品和准公共产品的部分，也包括基于产品物理属性属于私人产品但基于社会属性应平等消费的部分。下文所提公共产品皆指向此含义。

　　在政府独立供给公共产品的阶段，“单向性”思维凸显。一是以需求牵引供给为主。为更好履行公共职责，政府以保障特定发展阶段的最低公共需求为导向确定公共产品范围。当然，这里也存在政府主动供给的公共产品，如美国在冷战时期牵头在政治、经济、安全领域构建的国际制度体系，在稳定国际局势的同时使国家主权利益在全球范围内得到彰显[9](P134)，故这类产品因非单一目的而可能不只具备正外部性。但依实践主流，更多情形是先有公共需求，再产生供给责任。二是市场无法独立完成的事归为政府职责而作了较为清晰的切割。市场机制与政府机制互为补充的逻辑的另一面是政府职责与市场职责的替代[10](P30)，这种“责任切割”不仅包含政府承担公共产品全部供给责任的表象，更包含市场已形成“事不关己”的潜意识而不在公共产品供给领域主动作为的“冷漠性”。这种分工由政府和市场的运作机制和资源配置能力的不同引起，固化于市场没有获得相关准入权或政府与市场合作机制不完善的制度环境，并仍对政治和经济环境已然大有不同的当今产生一定影响。

　　公共需求的多元化和以生产可能性条件为转移的政府与市场关系的变化，推动公共产品供求实践出现新特点。一方面，社会的发展进步，民主程度的提升，促使公民需求从生存权保障向发展权保障进阶，“需求牵引供给”部分只增不减。另一方面，在辖区内，①“仁慈”政府不得不关注因公共需求实现程度在不同社会阶层、产品类别和地区间的异质性而主动平衡；培育经济发展新动能需靠供给侧和需求侧相互促进而实现[11](P5)；出于防控疫病、打击跨国犯罪、便利经济贸易往来等目标，主权国家、区域性和全球性组织会主动供给跨国公共产品，“供给创造需求”特征日益显现，公共产品的需求端和供给端双向影响并引起产品外延的变化。同时，公共产品的增加使政府独立供给越发困难，市场参与成为必然，政府与市场的关系从替代走向合作。[10](P30)政府将公共产品的生产责任从供给责任中分离，完善相关制度以保障市场合意生产。这些打破了以往实践的“单向性”和政府与市场的纯“替代”思维，为供给实践提供了更多可能，政府采购、政府购买服务、政府和社会资本合作（Public -Private Partnerships，PPP）模式、特许经营等实践的蓬勃发展便是印证。

　　分析具有一定的消费竞争性的公共产品的物理属性可知，消费竞争程度主要受需求影响，需求越大，竞争性越强，传导到供给侧，要求更高的产品可得性，故供给密集度越低，②消费竞争性越强。如消防服务，一定区域内的消防站点越多、选址越合理，消费竞争程度越低。受益排他程度主要受供给影响，或因项目的技术要求高，所需工程设备体量大，如交通运输、水利工程等；或因受益对象分散，若分散供给将造成生产不经济，需以临近区域为单位联合供给，如污水垃圾处理等。此类产品的初始投入越大，对供给能力的要求越高，则消费者支付价格③越高，排他性越强。故竞争程度与产品可得性呈反比，排他程度与消费者分担成本的大小呈正比。依竞争程度和排他程度的理论标准与实践表现可构建公共产品象限图（见图1），以此为工具，可分析市场参与对公共产品供给的主要影响。

　　一是影响产品的物理属性和供给方式。以科技产品为例，科技产品从技术研发到产品化、商品化需要孵化过程，并非所有技术可产品化，也并非所有科技产品适合商品化。其一，存在两类纯公共产品：一是已公布的科技理论；二是技术成熟、已全面商品化的细分，如互联网、信息通讯等，因排他造成的社会福利损失高于排他成本而使排他无必要，技术发展推动服务标准稳定提升，消费竞争程度逐渐降低，推动此类产品由满足少数需求的私人产品过渡到俱乐部产品，再向以满足公共需求为主的纯公共产品转变。其二，已局部公布的科技理论，及处于技术发展阶段、已产品化但未商品化的细分，通过技术壁垒区分受益群体，同时掌握此技术的主体在供给范围内不具有消费竞争性，属于俱乐部产品，如航天技术等。其三，尚未公布的科技理论，及属于技术发展阶段、已产品化但未全面商品化的细分，此类产品因垄断技术造成受益排他，因有限供给引致消费竞争，但事关社会发展与福祉，发展普及到一定阶段后可能演变为权益—伦理型产品，如芯片研发成功后的普及性应用等。由于存在技术壁垒，少有同时具备排他程度弱和消费有竞争的产品，属于公共池塘序列的产品寥寥（见图1）。故可窥探，一方面，众多市场主体的参与在增加行业竞争性的同时不断细分市场，同一行业会因不同细分的竞争性和排他性不同而跨越产品分类，故难以笼统地将某行业或某类产品归为政府或市场的独立供给责任，对同一行业的不同细分也应作出灵活的供给安排。另一方面，因市场在某些领域具有优势，可从供给端改变产品可得性与消费成本，其后再实现产品属性的类别转移，有可能在未来实现从私人产品向公共产品的转变。

　　二是影响产品的社会属性和公共产品范围。此点集中体现在权益—伦理型公共产品的重要性与市场参与度的提升上。其一，市场发展推动公共需求升级，高等教育和职业教育、保障性安居工程、中高端医疗服务、具备公益性质的文化体育服务等，也可能随社会进步成为必要需求，公共产品外延扩大。其二，此类产品因具有受益可分、竞争排他属性，供求及定价在相当程度上可对接市场规律。同时，市场参与程度和方式受产品社会属性的影响而出现差异，教育医疗等事关公民基本生存发展权的供给标准由政府制定，供给过程需政府参与和监管，决策权高度集中于政府，市场主要参与场馆建设、设备及辅助性服务供给等环节；文化娱乐旅游等充分体现个体消费自主性的产品，其供给决策和过程管理由市场机制主导，政府主要承担优化营商环境、保护消费者合法权益等职能。

　　三是影响公共产品的供给效率与效果。基于政府的有限资源与有限责任，公共产品供给责任逐步细化并分离出生产责任，市场在政府兜底供给责任的前提下可参与成为更多产品的生产主力军。政府和市场的合作，必将改变供给能力进而改变产品可得性与消费成本，提升整体供给效率与效果。市场生产能力的增强与制度在市场准入、定价调价、成本分担、监督管理、信息公开等方面的完善，为解决政府和市场作为独立供给主体时所产生的问题提供了保障，促进公共产品供给实现提质增效。

　　笔者认为，产品分类与供给方式无绝对的一一对应关系，政府以公共履职为起点，不论市场是否具有生产能力，对一国现阶段的制度体系和行政管理能力无法有效消除私人生产负外部性的产品，如武器生产在当今中国不应让市场自主参与，对其他领域，政府和市场主体合作是社会主义市场经济下“市场在资源配置中起决定作用”的必然趋势，主要驱动因素是制度供给与技术进步。政府将公共产品供给责任分解，市场在一定制度安排下参与生产，通过政府采购和PPP等机制合力解决公共产品供给的“市场失灵”和“政府失灵”，形成供给的职责闭环，而最终责任主体仍是政府。

　　公共产品供给的起因和归属均紧扣政府与市场的关系问题。公共产品供给方式由公共需求变化、主体资源获取与配置能力、科技水平、政府与市场关系的制度变迁等系列约束条件决定，约束条件的演变主导着政府和市场职责边界的动态重塑，推动制度转向“有为、有限政府和有效市场结合”的轨道，结合基础是政府与市场拥有可互补的比较优势。

　　产品生产离不开五类基本要素：资本、人力、土地、技术、制度，不同的要素组合方式带来不同的产品供给结果。“仁慈”政府独立生产的优势体现为：目标选择的公共性，产品生产的组织性和分配的公平性，及必要时可实现的“集中力量办大事”。市场独立生产的优势体现为：信息获取更灵敏、投资转向更迅速、技术创新更积极、绩效管理更科学，符合资源稀缺下的生产逻辑。

　　在社会主义市场经济制度下，政府和市场面临不同的要素约束：政府有制度制定与调整权，可决定市场作用于资源配置的方向、广度与深度，及政府与市场的关系定位；伴随市场化改革的深入，市场对资本、人力、技术更具配置优势。此外，土地要素既没有增量空间，又有保障基本功能的最低要求，可供流转的数量有限，在我国国家所有和集体所有的土地制度下，服从于市场经济制度阶段特征的土地政策决定土地的流转方式、交易成本及配置结果，市场对土地要素的可得性很大程度上取决于制度。现假设技术水平不变，将制度和土地归为政府的比较优势资源，人力、资本归为市场的比较优势资源，可分析政府与市场的要素约束线与等产量曲线 政府和市场的生产不可能区域

　　若政府或市场独立生产，一是要素流动可能受阻，难以实现全社会范围内的最优配置；二是由于缺少政府与市场分工，产品供给重复、短缺及空白问题并存，可能引发生产与分配混乱；三是技术创新发展及要素结构调整优化的空间有限，生产规模扩大更多依赖于要素投入增加而非质量提升。因而，政府与市场合作是必然，制度供给是技术进步的先导条件。

　　若政府增加制度供给，将“牵一发而动全身”地影响所有要素的数量、结构及整体生产力，周洪文和张应良在研究农业基础设施供给时指出，增加农业公共产品供给的逻辑起点是制度创新，应建立政府、私营部门和第三方组织的合作机制。[12](P93)下述分析将制度供给作为“自变量”，将其他要素整体作为“因变量”。增加制度供给的表现为：一是放宽市场准入以增加多元市场主体参与公共产品生产的机会和要素投入量；二是通过制度优化与创新，推动土地流转低成本、高效率，促进技术进步，优化要素结构，增加经济、环境、社会等综合效益。其中，要素生产力指在特定制度下，人力、资本、土地、技术等要素基于不同数量与比例组合而生产公共产品的能力，“无形的”制度供给产出以可量化的要素生产力的产出来表示。制度供给的边际产量表示政府对原有制度状态作出单位改变时，以要素生产力为中介变量而实现的对公共产品供给的影响，平均产量一定程度上代表现有制度下要素生产力与公共产品供给的总体表现。因存在制度惯性，边际产量变化与平均产量变化不完全同步，遵循“边际产量曲线经过平均产量曲线最高点”的一般规则（见图3-1至图3-3）。

　　第二，制度供给对公共产品供给产量的影响可分四个阶段。阶段①时，制度供给位于区间[0, I1]，政府日益重视市场作用，以公共产品供给责任分工合理高效为导向增加制度供给，土地要素流转向最优配置状态靠拢。市场主体信心增加，生产积极性逐步提升，技术创新活跃，单位制度供给所增加的要素生产力逐渐多于一个单位，要素生产力和公共产品供给量均以递增的速度增加，制度—要素生产力组合曲线时，边际产量达到最高，平均产量继续增加（见图3-2），制度—要素生产力组合曲线和制度供给的总产量曲线同时出现拐点。阶段②时，制度供给位于区间（I1, I2]，边际产量开始下降但仍为正，制度供给继续增至I2时，平均产量达到最高（见图3-2），公共产品产量以递减的速度增加（见图3-3）。进入阶段③，制度供给位于区间（I2, I3]，政府和市场分工趋于最优，投入生产的资本、人力要素数量继续增加，制度供给的平均产量开始下降，边际产量继续下降（见图3-2），制度供给达到I3时边际产量为零，公共产品生产能力达到最大（见图3-3）。在阶段④，若继续增加制度供给（表现为政府对市场不当放权，将应承担的部分监管责任和本不应由市场参与的生产责任交给市场），土地的配置状态可能不变，也可能丧失功能平衡而趋于恶化，政府与市场分工偏离最优，产品质量、生产安全、恶意竞争等问题凸显，市场主体再难获利，相继撤出要素，在生产效率降低和要素投入减少的综合结果下，公共产品产量下降。

　　第三，结合实践分析，在市场化改革初期阶段，通过扩大市场准入等提升政策覆盖广度，要素生产力呈现爆发式提升，公共产品供给多为数量型增长（对应阶段①）。改革逐步进入深水区，以完善制度结构为主轴，政府决策与制度调整需以政府和市场实现共赢为目标进行利益协调和机制创新，解冻固化利益，平衡供给效率与分配公平，兼顾公益性与营利性，公共产品由数量型增长向质量型和结构优化型增长转变（对应阶段②）。之后，改革难度进一步提升但尚存改革空间，直至政府和市场的公共产品供给分工及相关制度安排达到帕累托最优（对应阶段③），此后作出的任何制度变动将降低公共产品供给量（对应阶段④）。我国目前应处于阶段②。

　　增加制度供给后，政府和市场的生产不可能区域发生改变（见图4）。政府的要素约束线由AB移至A’B’，生产不可能区域缩小至A’B’C；市场的要素约束线由DE移至D’E’，生产不可能区域缩小至D’E’F。增加制度供给缩小了政府独立供给公共产品的范围，增强了政府对财政资源的调控能力和对市场资源的引导能力，有助于将有限财政资源集中到不能由市场参与的领域，将职责重点由生产转向科学规划、绩效监管和公平分配上。A’B’C主要对应仅靠市场机制可实现供求平衡的领域，D’E’F主要对应市场“不能为”的领域，政府和市场的合作范围扩大到A’B’D’E’，市场配置资源的高效性在更大范围发生作用，且将随公共需求变化而变化，实现政府和市场分工的动态调整。

　　X和Y代表两种公共产品，PP曲线为技术未发生变化时的生产可能性曲线，以PP为界的右上方代表生产能力所不及区域，技术进步后，生产能力增强，因生产造成的环境污染等负外部性减少，生产可能性曲线由PP移至P’P’。若假设技术进步对公共产品X的影响更大，一方面，政府可将更多生产责任交给市场，降低X对政府资源的占用；另一方面，X投入产出比提高可降低X对社会资源的占用。对产品X而言，会因竞争程度和排他程度的改变而改变产品类型；对政府而言，将改变政府资源在X、Y间的分配比例，影响政府资源的配置格局和整体资源掌控能力；对市场而言，会提高X的生产参与度；对社会而言，会因X的供给增加而改善公共产品分配状态和社会福利水平。

　　天选团队

　　詹姆斯·M.布坎南将公共产品供给组织的功能总结为：配置功能，决定生产多少；融资功能，决定如何弥补成本；分配功能，决定如何分配收益。[7](P163)三种功能均受到市场特点与发展阶段的影响，政府和市场的合作聚焦于生产环节，代表模式及相关分析见表1。④

　　由表1可总结政府与市场的分工特点：一是合作模式为政治程序和市场机制接续起主导作用。不论合作模式如何演化，政府始终拥有公共产品的供给决策、标准制定、监督管理与分配权，市场参与生产的部分或全部环节，并不改变公共产品供给是政治决策结果的本质。二是发挥市场主导作用的环节增多，参与程度深化。政府与市场的关系，由单向融资，转向平等买卖，再转向平等合作，政府与市场共担风险、共享收益的程度增加，推动供给制度创新与完善。三是基于不同的模式目标，对不同产权性质的市场主体设置了相应限制，兼顾公平与效率。如除特殊规定外，政府采购对象应当为本国货物、工程和服务；政府购买服务支持向市场化转型的事业单位、农村和基层组织“自力更生”；为尽可能保证国企和民企公平竞争，PPP模式对本级国有企业作为社会资本参与本级项目的行为进行限制。四是伴随市场深度参与，项目更注重公益性与经营性的平衡。就市场参与最深的特许经营和PPP而言，市场主体有权参与项目方案设计以适度匹配经营性元素，增加项目创收能力。

　　政府与市场的职责划分是双方合作的核心问题，关键有三。一为责任分工，政府在选择合适的供给方式后，既不能过度放权，也不能过分干预，市场“不能为”的领域，需由政府独立供给；市场“为不好”的领域，需加强政府的审慎决策与绩效监管；市场“不想为”的领域，需完善激励约束，政府适度放权，给予市场更多的可为空间。二为责任落实，政府和市场需落实契约条款，基于各自的真实信息和完全的责任履行降低逆向选择和道德风险，构建坚实的委托—代理关系。三为合作机制的动态调整与创新。公共产品范围会因附着于社会发展阶段和公民生存发展权的社会属性的变化而变化，影响政府与市场合作空间；产品物理属性会因供给能力的变化而变化，影响准入门槛、效用可分、受益人识别与收费基础和政府与市场的最优合作方式，制度应进行反馈、调整与优化。

　　公共产品供给一端联系财政事权和支出责任，影响以受益范围、公共需求偏好集中度和信息管理复杂程度等事权属性为主要依据的供给效率；一端联系财政收入能力，影响以财政承受能力为主要依据的供给可行性。实现供给支出责任与供给能力的匹配，是公共产品供给责任在我国多层级政府间分配的主要原则，重点是以均衡性为导向的财政资源配置与公共产品分配。

　　以分税制为核心的财政管理制度是公共产品财政事权范围确定与支出责任划分的主要制度依据，《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）对央地权责划分作了较为详尽的规定。一是明确了中央和地方的共同财政事权范围。义务教育、基本就业、基本养老等事权受人员流动影响而不具有明显的属地特征，地方无独立供给能力，属于共同事权。二是基于地区经济发展基础和产品属性，对不同事权在不同省份设定了差异化的央地成本分担比例，中央财政资源向困难地区倾斜，重在发挥财政再分配功能。三是由中央政府制定基本公共服务保障国家基础标准，为降低产品供给的非均衡提供依据。支出责任分担的差异性和供给标准的一致性，同时从供给端和消费端助力公共产品供给均等化。2021年，地方财政承担了国家财政一般公共服务支出的91.9%，仅国防和外交支出由中央主导。伴随市场科技研发自主性的觉醒和资源投入的增加，中央对科技的财政投入占比由2007年的43.3%降低至2021年的33.2%。此外，伴随我国交通网络的完善，2007—2021年间，中央财政对交通领域的投入占比降低约34%。⑤

　　地方财政在城乡社区事务、医疗卫生、节能环保、教育文化、社会保障及就业、农林水事务、公共安全等方面的支出占比均高于80%。其中，城乡社区事务、医疗卫生、社会保障及就业和教育支出稳定居高，农林水事务、文体传媒、公共安全在2007—2021年的地方财政支出占比增幅分别为7.0%、8.9%、3.7%，体现了央地支出责任的转移重点。⑤

　　公共产品供给制度的重点为地方各级政府的事权和支出责任与财政支付能力的匹配度，表现为两组三对制度要素链式结构下的层层传导及由此导致的两方面供给不均（见图6）。

　　其一，同级政府的财政事权与财权的对比问题。各级政府承担的公共服务职责是财政事权，征集财政收入的权力是财权，两者划分依据不同，不存在对应关系。[13](P4)分析财政事权，依《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）要求，教育、科研、基本养老医疗、跨市县重大基础设施、重点区域生态环保等属于省级事权，公共安全、市政工程、公共设施、城乡建设、农村公路等属于市县级事权。相较于省级事权，市县级负责供给的公共产品受益群体广且分散，集中供给难度大、所需数量多；多为政府实行价格管制或免费供给的产品领域，使用者成本分担比重低；事权在市级以下的划分仍需博弈，会增加协商成本和供给的不确定。分析财权，在五级政府体制下，我国难以实施以税种对应不同层级政府的收入划分方式，地方税体系尚未建立[14](P5)；[15](P7)，即便加上税收共享部分，大部分税收资源归于省级。允许发行地方债后，政府债券的分配额度向省、市级倾斜。由此分析，公共产品供给财政事权依事权属性确有向基层政府传导的必要，但市级以下政府几乎无财权可言，越向基层延伸，基于财权的财政收入能力越弱。

　　其二，同级政府的基于财政事权划分所需承担的财政支出责任与受到财权重要影响的政府财力的匹配问题。政府的财政支出责任包括本级事权对应的支出责任和共同事权下依比例承担的支出责任。政策已明确减轻基层负担、体现区域差别的共同事权支出分担原则，但无量化标准，基于政策弹性空间，基层政府的博弈筹码少于上级政府，此原则的执行有效性被打了折扣。本级税收收入、转移支付、土地财政、政府债券等自有财力，和政府向市场融资是履行支出责任的主要来源。一方面，基层政府在税收分享和发行债券上受限较多，土地财政难以为继，转移支付效果有待提升，加之财政法定和全面预算管理日益健全，基层“可活动”的财政行为大为缩减；另一方面，政府的市场融资能力与本地区综合实力呈正比，经济实力越弱的地区，市场融资能力越低。政府承担的财政支出责任和本级财力的不匹配度，会随地区经济的不发达程度和政府层级的向下延伸而加剧。

　　笔者认为，实现公共产品在种类、地区和城乡供给均衡的重点是增强基层政府和欠发达地区的供给能力，可行思路是：以省级为单位，统筹政府和市场资源，先匹配各级财政支出责任和政府财力以测算供给缺口，再分类补足。对欠发达地区，重在财政资源倾斜；对经济基础好、融资能力强的地区，重在市场化融资，以优先保证紧急、必须而又有供给缺口的地区的财政资源配置，将剩余财政资源按其他地区的市场化融资能力的大小反向予以分配，政府与市场合作模式需根据产出目标、政府融资能力和项目营利能力而差异化选择，否则会加重资源分配不均，加剧区域财政风险。如，特许经营模式偏好具备使用者收费基础的项目，纯公益类项目若采用此模式，将虚化运营及收费环节。再如，对所属政府财力弱且基本无营利能力的项目不宜采用PPP模式，即便相关项目支出已纳入预算，也会在预算当期造成财政支出责任的违约，在未来周期增加政府显性债务。

　　有效的融资安排可统筹政府与市场资源，弥补要素投入缺口；合理的成本分担安排可平衡量能原则与受益原则，争取消费者剩余最大化，融资与成本分担将影响公共产品供给的效率与公平。

　　一般情况下，在小规模群体中，个人之间存在人格化依赖关系，若个人拒绝分担成本，可估计其他成员不合作的概率将比个人选择分担成本时更高，个人理性选择是分担成本。但人格化依赖关系不存在于大规模群体中，在个人看来，自身分担成本的行为不会影响群体的总体行为，若无强制性制度安排，理性选择是搭便车，实际结果是公共产品的无从供给。强制性制度安排有助于在大规模群体中将搭便车排除在个人的有效行动范围外，以修正行为规则。[7](P80)

　　因此，公共产品的融资及成本分担安排与产品影响的群体规模有关。对固定成本不高、受益范围小的公共产品，供给特点为：一是供给行为可能具有一定民间自发性；二是不太具备搭便车行为的实施基础，但也需考虑个人的负担差异，故以量能原则为主分担成本；三是以地域、血缘为纽带的社会力量可发挥较大作用。代表产品包括：一是以村落、社区为供给单位的公共产品。因为相关公共需求通过行政管理体制作出决策并落实为政府供给行为的概率较低，供给单位的可用资源有限，而供给成本在市场承受范围内，市场力量可与政府供给有效互补。如王丹利和陆铭研究发现，以宗族为代表的社会力量对增加农村公共品供给、提升公共支出效率的正向作用突出，姓氏集中度高的地区因协商成本低，对农村公共产品私人供给的促进作用更显著。[16](P155)二是个人和机构出于家乡情节或社会责任感，以慈善方式捐赠公共产品，实践中，为乡村捐桥铺路、修建学校已较为普遍。

　　固定成本高、受益范围大的公共产品的供给特点为：一是因正外部性较大而被纳入政府决策，依各级事权分工供给。二是在以政府为主导的供给模式下，综合受益原则与量能原则，根据公共需求强度、固定成本和营利能力，成本分担安排对不同产品实施不同的政府限价与财政补贴、受益者付费和市场融资的政策组合。三是基于多重动机的供给主体更加多元。专业融资、建设、运营机构以投资收益率为首要考虑选择参与方式，履行社会责任并非主要动因。

　　公共产品成本分担机制的关键是权衡使用者付费和政府付费比例。图7中，横轴代表公共产品X的供给数量，纵轴代表供给价格和单位成本，假设固定成本为FC，边际成本MC不变，典型个体i1的需求曲线的需求曲线。当X实现供求平衡时，i1的需求与i2的需求之和等于X的有效供给量OX1（从几何图形看，A’B与A’C之和等于A’A），此时i1分担的边际成本X1E和i2分担的边际成本X1D之和等于MC。若政府对X以征税或收费的方式将使用者付费水平定为OT，假设，在OT水平上，i1愿意为OX0单位的产品付费，i2愿意为OX2单位的产品付费，此时只有OX0单位产品的边际成本得到完全弥补，在有效供给量OX1的水平上，数量产品的边际成本弥补额为，边际成本缺口为（即图中阴影部分）。为供给公共产品X，产生了固定成本FC和边际成本缺口的融资及成本分担需求。

　　在政府与市场分工及政府间分工的框架下，融资及成本分担安排主要受下列因素影响：一是受益群体规模影响搭便车行为的实施条件、融资方式和成本分担安排的遵循原则。二是公共产品的排他与竞争程度影响收费基础与形式。若识别受益人并量化受益程度的难度较大，则消费者主要以纳税或行政事业性收费方式分担成本，成本缺口由财政补足。若产品具有一定程度的竞争性和排他性，以排他程度为依据识别受益人，以竞争程度为依据为量化个人成本，可根据营利能力安排市场化收费和政府付费的组合。三是事权归属的政府层级影响融资能力与融资方式的选择。政府层级越高，政府财力和市场化融资能力越强；政府层级越低，若产品具备收费基础，会在一定程度内降低市场融资限制；若不具备收费基础，融资来源主要依靠转移支付、财政补贴或税收减免等上级政府资源。四是产品与公民生存发展权的关联度影响政府与公民分担成本的比重。通常而言，对实施政府价格管制的产品，政府将承担更多成本；对涉及更高层次需求、尚未普及的产品，受益人可分且效用可量化，消费者成本分担比重会根据供给成本而调整。五是经济发展水平和公民收入水平影响政府与消费者成本分担的调控空间。对发展水平高的地区，政府与消费者的成本分担能力强，分担比例调节更灵活；对发展水平低的地区，消费者的成本分担比例更高。如，到疫情防控后期，部分地区仍免费供给核酸检测，部分地区已作出收费调整，此差异的根源在于各地财力可持续的异质性。

　　① 此处“辖区内”可为某国家或地区，亦可为低于国家一级的行政主体。民主政体下，不同层级政府有相应的自主权限，地方在满足区域性公共需求时有组织和管理优势，可结合各区域的需求偏好、经济发展基础、制度环境等进行差别化地主动供给。

　　② 此处的供给密度不是指供给的绝对数，而是满足公共需求的相对程度，衡量指标还包括供给产品选址合理性、产品供给的运营与管理效率等。

　　④ 地方政府融资平台曾在基础设施建设上发挥了积极作用，依定义“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”，可凭借产权关系将融资平台定性为国有全资，但《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）对融资平台转型提出要求，转型后的公司剥离融资业务，引入多元投资主体，改变了国有全资属性，已不属于严格意义上的融资平台，而属于按市场机制运作的混合所有制企业，可纳入广义市场主体范畴，故不单列此种模式。

　　[1]（英）亚当·斯密. 国民财富的性质和原因的研究[M].郭大力,王亚南,译.上海：上海三联书店，2009.

　　[4]冯俏彬,贾康. 权益—伦理型公共产品：关于扩展的公共产品定义及其阐释[J].经济学动态，2010,（7）.

　　[5]（意）恩里科·巴洛内.论公共需要[A].财政理论史上的经典文献[C].（美）理查德·A.马斯格雷夫，（英）艾伦·T.皮考克，编. 上海：上海财经大学出版社,2015.

　　[6]（意）乌戈·马佐拉.公共产品价格的形成[A].财政理论史上的经典文献[C].（美）理查德·A.马斯格雷夫，（英）艾伦·T.皮考克，编. 上海：上海财经大学出版社，2015.

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　　[11]裴长洪,倪江飞.习新旧动能转换重要论述的若干经济学分析[J].经济学动态,2020，(5).

　　[12]周洪文,张应良.农田水利建设视野的社区公共产品供给制度创新[J].改革,2012，(1).

　　[13]楼继伟.坚持现代财政制度主线完善中央地方财政关系[J].财政研究,2020，(2).

　　[14]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究,2002，(2).

　　[15]贾康.论中国省以下财政体制改革的深化[J].地方财政研究,2022，(9).

　　[16]王丹利,陆铭.农村公共品提供：社会与政府的互补机制[J].经济研究,2020，(9).

　　第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术交流带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。天选